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(演讲全文)重大利好!王莹谈检验检测资质认定许可改革及评审要求的最新动态

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2019/10/31
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关键词: 王莹 检验检测 资质认定 许可 改革

[摘要] 9月19日,在“第十一届中国第三方检测实验室发展论坛”的同期会议—“实验室管理分论坛”中,国家市场监管总局认可检测司工业处王莹处长作了“检验检测资质认定许可改革及评审要求”的演讲。

  自去年成立国家市场监管总局(总局)后,政府层面一直在考虑我国检验检测行业如何发展?总局成立之前,管理TIC行业的部门是国家认监委实验室与检测监管部,职责之一是颁发CMA证书。总局成立后,其职责之一是负责统一管理全国的检验检测行业。这样的改变,未来将给TIC行业带来哪些新的变化?还将带来哪些重大利好?9月19日,在“第十一届中国第三方检测实验室发展论坛”的同期会议-“实验室管理分论坛”中,国家市场监管总局认可检测司工业处王莹处长作了“检验检测资质认定许可改革及评审要求”的演讲。王莹处长在会上释放了非常大的信号,给检验检测机构带来极大红利,我要测网也将持续关注。

  我要测将演讲稿要点总结如下:

  1、10月发布两个重要文件:《资质认定改革工作通知》、《告知承诺的管理办法》;

  2、CAL已经完成相关历史使命,在现阶段是可取消的一项行政许可制度,如何进一步推动;

  3、告知承诺的程序和我们传统的现场评审程序有哪些区别;

  4、推出告知承诺制度原因何在;

  5、未来将逐步取消检验检测机构以授权名称取得的资质认定证书;


  演讲稿全文整理如下:


  各位来宾,大家上午好。今天非常高兴和大家有这样一个交流的机会,介绍一下我们检验检测机构的资质认定许可改革的相关要求。

  大家都知道,现在行政许可这方面国务院一直在推行“放管服”的改革,究竟“放管服”的改革怎么应用到资质认定许可当中?其实我们这些年一直在进行一些思索和研究。

  其实在今年推出“放管服”的改革工作之前,我们其实从2015年开始就一直在推动“放管服”的改革。因为大家都知道,我们之前对《检验检测机构资质认定管理办法》也就是163号令进行了修订,在163号令修订的过程中,其实我们已经有了一些“放管服”的改革举措。比如我们放宽了检测机构的主体,规定为民办非企业法人等一些法人形式都可以进入到检验检测行业当中来成为检验检测机构的主体。还有,在163号令当中我们规定检验检测机构认定的证书也从过去的有效期3年调整为6年。包括我们也取消了对外资机构必须要从业3年的一些准入限制,现在所有的外资机构和内资机构一样,同样的条件来申请检验检测机构的资质认定。

  今年,我们准备在10月份要发布2个非常重要的文件:一个就是进一步推动资质认定许可改革的一个意见通知,另外一个是《告知承诺的管理办法》,今天我主要就这两个文件给大家做个简要介绍。

  在《资质认定改革工作通知》中,我们有一些改革的举措。比如我们其实一直想取消产品质量检验机构的资格认定许可。其实这个工作我们从2016年就开始提出,大家也可以看到,在发改委和商务部最新发布的行政许可负面清单当中,已经没有了这项行政许可项目,但是国务院审改办认为我们还不适于在我们的行政规范性文件也就是这个通知中明确取消这项许可,应该等到相关的法律法规修订之后,再由法律法规修订来进行明确取消。产品质量检验机构资质认定它的相关依据最高的法律其实是《标准化法》,刚才也介绍到它是依照《标准化法》第19条设立这项许可,我们可以授权质检系统内部的产品质量机构或者其他行业的产品质量机构来承担产品质量检验的相关任务,但是《标准化法》这条已经取消了,也就是说我们行政许可的上位依据已经没有了。但是有一些其他的法律法规引用了当时《标准化法》的这条规定,比如《标准化法实施条例》和《产品质量法》都有相关引用,也就是说法律法规的修订没有完全完成,所以我们不宜在文件中明确取消,但是我们有这个意向就是取消产品质量检验机构资格认定的许可。

  为什么要取消这项认可?大家都知道CAL是一个特定时期的历史直接产物,我们在80年代时候缺乏产品质量检验机构这支队伍,但是在80年代开始有一些产品质量的问题,比如当时温州的“假皮鞋”这样的事件层出不穷,我们需要这些队伍为我们承担产品质量检验的服务。当时我们的计量行政主管部门有自己的产品质量检验机构队伍,但是还不足以承担相关的检验任务,那么我们就授权一些其他行业的检验机构来作为我们的产品质量检验机构服务于产品质量的监督抽检。这是我们CAL制度的设立初衷。但是随着这些年CAL制度在实施过程中有一些演变,比如我们的国家产品质检中心可能在90年代初到2000年之前,其实一共只有200家,但是这些年它的增速非常快。目前我们国家共有产品质检中心860多家,其中一半都是质检系统内部的机构。所以CAL这项制度一定程度成为了质检系统内部加强行业机构能力,也就是为机构争取人财物的一个行业的管理手段,其实是不太利于整个行业的公平竞争。第三个方面的原因,因为现在很多行政监管部门他们在招收产品质量检验机构的时候以招投标的形式来进行购买服务的采购,也不以CAL机构作为一个前置性的要求,这个制度也已经完成了它的相关历史使命。我们认为在现阶段应该是可以取消的一项行政许可制度。

  取消这项制度,主要解决以下三个方面的问题:

  首先是在过去,因为我们不仅仅对法人机构发证,对于这些授权名称也进行了发证,其实对同一主体实际上颁发了多张这样的许可证书。我们可以看到在有些机构,甚至有一面证书墙来悬挂我们整个资质认定的证书。这个授权名称也是五花八门,我们都认为不适于市场的公平竞争,我们要鼓励以机构主体平等参与市场竞争,同时减少政府对于检测机构的背书,利于检测机构形成自主品牌。

  第二个方面的重要举措是我们要依法界定和调整检验检测机构资质认定范围。大家都是来自于检验检测机构的,可能都有这个疑问,在这些年当中,检验检测资质认定的范围感觉越来越大了。因为可能在我们的实施过程中有一些政策的不统一和曲解,把资质认定的范围的外延扩大,不太符合现在依法行政的相关要求。我们知道资质认定许可它的一个根本上位法是《计量法》,《计量法》是规定向社会出具公众数据的产品质量检验机构应当对溯源的相关基本条件考核合格。它的明确范围还是产品质量检验机构,而且规定它的行为应该是向社会出具公众作用的数据,这样的检验行为才能进行资质认定。在一些领域,比如说仅从事科学研究、医学及保健、职业卫生、技术服务这样的机构,一方面他们是对内部开展出具数据的行为,另一方面它的检测对象不是产品。所以这样的实验室我们都认为它应该按照《行政许可法》的要求不属于资质认定的范畴,在我们这个通知下达之后,将会把这些以前颁发的许可调整出资质认定的许可范围之外。

  还有从事建设工程质量鉴定、房屋鉴定、航空危险品鉴定、消防设施维护保养检测、勘探测量这些东西也不属于产品质量检测相关范畴,都属于要调出许可之外。明确这些领域是无需取得资质认定的,我们将不再对它颁发资质认定证书。但是不再颁发资质认定证书之后,以前有资质的这些机构也不采取“一刀切”形式,它有一个自然过度的时间,已取得资质认定证书的有效期内不再授予相关的资质认定事项,不再延续资质证书有效期,到期之后自动作废。

  还有法律、行政法规对检验检测机构资质管理另有规定的,应该按照国务院有关部署和要求实施检验检测机构资质认定。各个行业对检验检测机构都有一些行业的准入要求,比如在农业领域它要有农产品质量检测机构的要求,在特种设备领域有对特种设备检验机构的核准等等,每个行业都有自己的特殊性要求。有一些领域它的对象仅仅是产品,和我们这个产品质量检验机构的资质认定实际上存在一些对象的交叉,在这些对象交叉的领域,我们现在的要求就是不再进行重复认定了。如果特殊法有规定,那么就依据特殊法的规定来执行,我们不再对同一主体实施重复认定。

  现在其实对资质认定,也是说到各界对于目录化管理的需求和呼声,认为我们不太好定义这些产品质量检测机构它的外延范畴。我们其实也很矛盾,对于什么是产品这样的一个概念其实随着社会的发展,它其实是在不断更新、不断丰富的过程当中。比如说像软件产品,过去肯定是不存在这样一些相关的产品,但是现在这些软件产品也比较多。所以有一些东西我们是不好通过正面的形式来进行呈现,我们还是按照国务院的一些许可政策的要求以负面清单的形式来进行罗列。也就是刚才我说到的对于法律法规有特殊规定的,比如说像特种设备、农产品这样一些对象,我们就不再对其同一主体进行多次评价。

  现在明确有一些领域必须要做资质认定,不仅有《计量法》、《产品质量法》这样一些上位法,还有一些特殊法律规定这些领域必须取得资质认定才能向社会出具具有证明作用的数据和结果。比如像《食品安全法》规定食品检验机构必须要依法取得资质认定,《医疗器械监督管理条例》规定医疗器械检验机构必须要取得资质认定,在《道交法》《大气污染防治法》等要求机动车的安检机构、综检机构、环检机构必须取得资质认定,以及在《电信设备管理条例》中规定电信设备的入网许可的检测机构要进行资质认定。

  国务院和发改委的行政许可负面清单当中,第98项也列明了检验检测相关的行政许可。大家可以看到和检验检测相关的主要有检验检测机构的资质认定、农产品质量安全检测机构的资格认定、工程质量检测机构的资质许可,像住建、水利的工程检测机构有相应的甲级、乙级的资质。还有特种设备的检测机构核准,安全生产检测检验机构的资质认定,以及从事强制性认证及相关活动的认证机构、实验室的指定等等。这些是检测领域一些资质的准入许可要求,明确在行政许可的准入清单当中,没有在这个准入清单当中的许可的话,可能在下一步的调整当中都会逐步取消。

  大家可以看到,在这些许可当中,有一些行业主管部门的许可是以资质认定也就是计量认证作为前置条件,也就是要求这些领域的机构必须首先取得计量认证,才能对行业开展检测服务的前置性的要求。比如说农产品质量检验机构、林产品质量检验机构都必须先取得资质认定,包括工程质量检测机构也要求必须要先取得资质认定,强制性的3C的指定的实验室也必须先有资质认定才能从事相关的认证检测业务。

  我们的另外一项举措是推出了《告知承诺管理办法》。当中规定在检验检测机构资质认定工作中,对于检验检测机构能够自我承诺符合告知的法定资质条件,市场监管总局和省级省监管部门通过事中事后预核查纠正的许可事项,可以采取告知承诺的方式来进行。具体是按照《告知承诺管理办法》来开展相关的行政许可。告知承诺的实施范围首先要在国家级的资质认定对象以及设自由贸易试验区的省级的资质认定行政许可部门来开展相关的告知承诺事项,现在自由贸易试验区有18个地区,所以会在18个自由贸易试验区来率先开展告知承诺的实行。

  我们机构有不同的申请的需求,你们可以结合不同的申请需求来选择不同的评价程序和模式。首先其实所有的事项,包括你的首次复查,包括周期内的变更、扩项,其实所有的申请我们都可以采取告知承诺的方式进行许可。特别是在延续许可、人员变更或者标准变更的,我们甚至可以不去现场,直接以企业自我声明或者是通过形式审查的方式予以审批发证。还有有些机构认为自己好像没有太大的把握对自己的检测能力,你们也可以申请传统的现场评审的模式来让评审员帮助你们核对相关的检测能力。我们还优化了资质认定的审批过程,进一步压缩了审批时限,从过去20个工作日压缩到15个工作日,过去发证是10个工作日,现在压缩到7个工作日。大家可能觉得我们发证和发附表的过程还是比较缓慢,要和大家告知,我们资质认定的能力附表因为参数的量非常大,所以我们有个后续核对的过程,还是需要一些时间,也请大家予以理解。但是我们会在下一步过程中逐步实现申请审批、发证的全过程的电子化,以及在网上公开我们数据化之后的检测机构的一些检测能力,也方便社会监督和查询。

  告知承诺的程序和我们传统的现场评审程序究竟有什么区别?大家可以看到,告知承诺我们首先是机构向我们提出我们要通过告知承诺的方式进行资质认定的申请,由我们行政许可部门一次性告知你需要符合满足哪些条件,机构对这些条件做出承诺,签订承诺书,我们根据你们的相关承诺直接当场予以发证或者在受理之后的10个工作日内故予以发证。这要依据我们申请数量进行区分,因为有些机构可能它申请的参数的能力比较多的话,我们可能还要进行一个相关的核对和形式审查。一般能够当场做出的我们会尽量当场做出行政许可决定,如果不能当场决定也要在10个工作日内做出相应的行政审批决定。发证之后,我们会在6个月内要求行政许可部门进行一个后续的技术核查,这个技术核查也是强制性的,我们把原来的一个证前的评审后置到证后进行技术核查,它和证前的核查具有一些区别,因为之前我们是依据检测机构的相关承诺来做出许可,如果我们在后续技术核查过程中会发现有严重的承诺不实的,可能会直接认定为虚假承诺,直接撤证。这肯定和以前的行政许可的力度不太一样,实际上对检测机构来说这样的管理更严了,把一些我们之前在证前的行政资源后置到证后的事中、事后的监管当中,实际上是不断在优化和调整这个过程。传统的现场评审的方式,先依据申请来进行现场评审,现场评审之后,会给机构一个整改的时限。整改之后,依据确认意见来进行发证。这是这两个程序的异同点。

  我们为什么要推出告知承诺这项制度呢?因为我们在行政许可过程中,经常发现检测机构有临时性的应对一些市场的招投标的任务,我们对于这样市场的任务其实不能前期有一个预测,很多任务都是临时的、突发的,究竟要申请哪些标准,检测机构可能事前不知道。但是给检测机构留下的时间又比较短,按照我们传统的先去现场考核的话,可能一两个月才能拿到证书,已经不能满足大家去争取市场的这样一些需求。所以我们把这个程序告知之后,实际上给大家以时间换空间,为我们检测机构争取市场,赢得更大的空间需求。

  还有我们在技术核查这方面,其实比较灵活。原先我们是要安排评审员去进行现场评审,在告知承诺之后,我们可以派人去现场核查。这个现场核查跟我们以前的证前的核查相比较来说,会更加简化一些,主要是对你们的失信行为的一些核查。还有,还可以采信你们相关的其他技术评审的结果。比如说通过认可中心的CNAS认可的一些项目我们也可以直接采信来予以发证等等,突出重点,有的放矢。然后我们对结果的处理更为严格,刚才我已经提到如果在现场的核查当中发现有一些虚假承诺的现象就直接撤证,明确了相关的检测责任由机构来自行承担。

  还有一项改革举措是要逐步取消检验检测机构以授权名称取得的资质认定证书,大家可以看到以前对检测机构有很多的比如产品质检中心、省级的产品质检站的授权证书。按照依法行政的相关要求,要逐步强调法人治理结构,以后我们的资质认定证书理想化模式都是发给法人,在法人证书之后以背书形式来公布里面都有哪些授权名称,允许你们这些授权名称使用这个法人机构的CMA的标志来出具报告。这方面因为没有“一刀切”,不允许这个授权名称出报告,还是给相关政策一个过渡期,但是也可以看到国家的政策方向的引领,还是希望我们以企业法人来建立机构的品牌,突出我们企业的自主品牌的创立。

  还有是检验检测机构与其依法设立的分支机构实行统一的质量管理体系。按照机构自愿申请原则,试点推行证书“一体化”管理。以前我们要求检测机构只能在本省设立多地点,如果跨省设立分场所必须要在另外一个省份重新注册,重新申请,它的分场所必须要重新建立一套质量认证的管理体系。但是现在我们认为这样一些重复建设不太利于检测市场的发展,特别是我们比如有些机构它的主体质量管理体系运行得非常好,其实已经有能力覆盖分场所的管理,其实我们都可以来推行证书的一体化管理。另外一方面,我们以前没有推行跨省的异地的多场所,是因为当时的执法,因为执法我们是只针对本辖区内的检测机构来进行执法,跨省执法和现在的一些行政处罚的相关规定是有相违背的,不太利于管理,以后我们如果通过信息的公开包括一些联合的监管等等形式,可以做到执行跨省的监管。所以这方面的相关问题都会予以解决,但是要把这个红利释放给检测机构,允许机构跨省来进行多场所的设立,鼓励我们检测机构做大做强。大家可以看到因为现在检测机构的数量其实在不断增长,今年可能快突破4万家,所以其实这不是我们希望看到的一个结果。我们希望看到的结果是检测机构的数量下降,但是它的总产值上升,这样其实是我们希望看到的一个良性发展趋势。所以我们也希望通过这样一些一体化管理的措施,能够使良币驱逐劣币,鼓励好的机构进一步做大做强,也利于检测机构的集约化发展。

  《告知承诺管理办法》的程序已经跟大家讲了,不再赘述。告知承诺这个制度实际上是一种行政许可制度的创新,因为《行政许可法》当中其实也没有相关的表述,它是以“上海模式”为蓝本进行的一些改革。上海是改革的风向标,大家都在学习“上海模式”,它是以合同契约的方式来规定行政许可部门和检测机构之间的一些责任和权利,实际上是把行政许可部门的审查权利让度给检测机构,释放一些红利给检测机构。告知承诺不代表行政许可部门可以免去相关责任,我们依照这个《资质认定管理办法》的相关要求,还是有相关的对检测机构的监管责任,如果有监管不到位的,我们还是会受到相应的处理。选择告知承诺,机构首先要对你们可承担的风险来进行评估,因为告知承诺它的责任主体还是检测机构。检测机构要承担你的主体责任,不仅仅是行政处罚的主体责任,还有刚才张处介绍的比如说要引起一些民事的纠纷或者是在食品领域甚至有一些刑事处罚,都是检测机构是第一责任人。行政许可部门它主要承担的责任按照《认证认可条例》以及《行政许可法》的要求主要是玩忽职守、滥用职权的责任,主要是对程序没有合理进行规定,没有合理按照程序来执行的责任,所以大家要把责任区分清楚。

  我们在监管方面,其实也有一些不一样的改革。我们会更加聚焦对获证主体的监管,也就是说那些有CIA资质的检测机构才是我们的监管对象。对于无资质出报告的行为因为我们不太好界定,也没有相关统计数据的引入,所以我们也没有办法对它进行惩戒行为,所以我们主要是聚焦获证主体有资质的检测机构来进行监管。在新修订的《管理办法》当中,更加强调主体责任和连带责任,也强调监管主体是省市县三级,我们把事前的许可的重点转到监管之后,更加注重对于检测机构的一些行为监管,主要是通过方法和程序的标准,是否引用标准、样品的管理、数据管理以及虚假报告等等这些方面来进行监管。在处罚上主要是两个方面:一是依据《行政处罚法》来进行处罚,另外是通过公示系统来进行信用监管方面的公示,即黑名单制度等等,有一定的威慑性效应。

  这方面跟大家介绍一下虚假报告的一些行为,这是我们这些年监管的一个重点,就是什么样的行为会裁定为虚假报告?如果是虚假报告,肯定是撤证,那么撤证之后你的主体包括法定代表人的相关信息都会到公示系统当中,对我们行业会有一些介入性要求,这一块要和大家明确一下。因为时间关系,不展开说,大家可以把这个带回去作为参考。

  我今天就和大家介绍这些,不足之处请大家批评指正,谢谢!

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